生存时的时候，要凭借着礼仪去对待；死亡之后，要依据礼仪去进行安葬，还要按照礼仪去祭祀。殡葬这件事，深深扎根于礼敬文化当中，和家庭的幸福安康有关系，也能够映照出社会的文明以及治理的温度。这次对《殡葬管理条例》也就是下面所说的《条例》进行修订，是国家针对性强化殡葬行业公益属性做出的非常确切的法治回应。《条例》进行修订，秉持立足国情、问题导向的原则，其目的在于，全方位构建一个现代殡葬治理体系，该体系以公益惠民作为根基，以文明节俭作为导向，以绿色生态作为路径，进而推动殡葬服务管理工作，步入法治引领下的，政府、市场、社会与公众各履行自身责任、实施协同共治的综合治理新体系之中。
一、强化公益属性：《条例》立法宗旨的确立
《条例》于1997年发布并实施，然而，在其立法目的里，并未明确地确立殡葬事业的“公益属性”。之所以如此，正是因为公益属性在法律根源这个层面，未能获得充分的强化以及刚性的约束。也因其缘故，导致在长期以来，政府的保障责任未曾得到全面的落实，进而为市场的逐利行为留出了空间。一些地区，本应承担公共服务的殡仪馆等机构出现了趋利化倾向，把应普惠的基本服务异化为牟利工具，衍生出捆绑消费、价格不透明等乱象，让“公益”二字在实践中被架空，最终催生出群众反映强烈的“天价收费”等问题。
这个修订《条例》的行为，把“强化殡葬行业公益属性”放置在了立法目的的最上头，让它变成了统领随后所有管理的总纲领。从这之后，行业的“公益”性质不再属于一种政策倡导或者弹性要求，而是法律所赋予的、一定要贯穿在所有管理活动里的强制性要求。新修订的《条例》使得“坚持公益惠民”被确立成基本方针，明确宣告“殡葬事业是重要的公益事业”。从目的起始，再到方针，而后到定性，“公益”达成了从理念朝着系统性的法定建构的转变，给后续所有具体制度的设计以及运行供给了法律依据，还给予了方向指引。这一具有根本性的规定，为界定政府保障责任、规范市场服务行为、引入社会监督评价奠定了统一的价值基石，设立了根本遵循，是构建多元共治格局的前提条件。
二、践行绿色生态：以制度倡导殡葬方式变革
这次对《条例》进行修订，其目的不只是为了回归公益的本位之需，而且还在于努力引领殡葬方式朝着转变的方向发展。
为达成这一转变，新修订的《条例》借助设立专章以及具体条款，搭建起系统的实施框架，把“绿色生态”内涵贯穿于价值导向、制度设计以及实施路径的整个过程。举例来说，明确规定国家“推行”不占或者少占地的安葬方式，“鼓励和促使”海葬、树葬等生态安葬，并且授权地方政府对参与者予以补贴。经由“政府引导加上经济激励”的组合，把绿色安葬由道德倡导转变成具备吸引力的现实选项。与此同时，赋予地方权力，使其能够划定特定区域，用以实施生态安葬，在空间规划方面，给予了合法的、稳定的落地保障。
经过一系列制度方面的设计，新修订的《条例》直面了以往那种因为缺少支持而致使的“生态安葬接受度低、设施利用率不足”的困境，借助提供正面的制度供给以及激励，目的在于打破传统路径依赖，促使公众选择从被动接受转变为主动认同，把绿色生态从政府所倡导的目标转化成社会与公众广泛参与的共同行动，进而为化解殡葬活动与资源环境之间的深层矛盾提供了法治路径。
三、划定政府责任：以清单管理明确保障范围
修订前的《条例》，在公益保障方面存在另一短板，其条文提及了“殡葬服务单位”。然而，却没有界定哪些属于政府必须提供的基本服务。并且，更没有明确保障这些服务所应承担的财政责任。这种责任的模糊不清，致使在实践当中，地方政府于殡葬公共服务投入上，意愿和能力呈现出不一致的情况。最终，形成了“公益缺位、市场补位”的格局。
新修订的《条例》针对此给出了制度方面的回应，构建起了殡葬服务清单管理制度，该制度有着核心方面的作用，这作用的其一表现为，清楚地界定了政府的保障责任，且将其压实，借助国家清单形式明确列举出遗体接运、生态安葬等“基础项目”，首度在全国范围之内划定了政府必须要保障以及负责去提供的殡葬服务范畴，其二表现为，在统一底线的架构之上构建起了分层、具备灵活性的管理体系。其一，国家清单设定了全国统一的保障底线，其二，授权省级政府能够结合实际适度增加本地基础项目，给予地方必要的实施弹性，其三，把“非基础项目”清单的制定与价格管理权限明确赋予设区的市级以上地方人民政府，这体现了管理重心的下沉，要求地方政府就其辖域内殡葬服务的整体规范与可及性承担起直接的监管责任。
四、加强综合监管：建立多部门协同的综合治理架构
还没修订的《条例》只是原则性地规定负责管理要是民政部门。殡葬活动有关那些用地规划、医疗卫生，就连市场监管、环境保护等好些行政领域，这样单一主体负责制是很难应对的，结果在实践当中部门职责交叉并且监管真空同时存在，跨部门的、全链条的综合监管机制长久以来都是缺失的。
修订过后的《条例》针对此情形予以了强化以及规范，不但清晰地明确了民政部门所具备的主管职责，而且更是破天荒地采用列举这种方式，明确了各个相关部门在殡葬管理之中的具体职责或者协同义务，把全链条监管责任依照法律规定、明明白白地分解到各个专业化领域，与此同时，要求县级以上地方人民政府去制定跨部门协同的监管事项清单，并且加强常态化执法协作，这意味着殡葬监管模式达成了根本性的转变，塑造出了在政府统一领导之下、多个部门依据法律共同治理的“协同共治”全新格局。此外，还引入了信用监管手段，引入了社会监督手段，引入了行业自律等多种现代治理手段。这不仅丰富了监管工具，还构建了一种制度，这种制度是多元主体有序参与的制度：通过信用评价来约束各方行为，畅通社会监督渠道的同时畅通投诉举报渠道，强化行业自我管理，从而把政府监管与市场自律、社会监督有机结合起来，共同构成了一个监管网络，这个监管网络是立体化的，也是常态化的，确保公益属性在行业运行的每一个环节都能得到有效维护。
五、结语
《条例》进行了修订，这是一场借助法治之力推动殡葬领域进行系统性重塑的深刻变革，它把“公益属性”确立为不可动摇的立法灵魂，从而从根本上校正了行业发展的价值航向，在此基础之上，《条例》凭借清单管理清晰地界定了政府保障底线；借助规范体系全面维护了服务秩序；通过协同架构整合了多部门监管职责；并运用制度激励引导了绿色生态实践。这套制度组合，意味着殡葬治理逻辑发生了根本转变，其核心是构建了一个现代治理体系，这个体系权责清晰、多元参与、协同共治，确立了政府保障基本服务、统筹协调的责任，并且，它通过程序设计与渠道开放，为行业自律、社会监督与公众参与提供了坚实的制度支撑，进而形成了治理合力。这标志着中国殡葬治理形成了法治引领下的综合治理新模式，回应了“逝有所安”的民生期盼。
作者是解志勇，其身份为中国政法大学比较法学院任职院长，同时还是教授，并且担任博士生导师。
